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Le cadrage thématique et méthodologique du programme
Problématique L’efficience et la viabilité des montages
techniques, technologiques et organisationnels, si efficaces soient-ils, dépendent
de l’équilibre financier du système, considéré dans sa globalité. Or, la
question du financement de la gestion des déchets et surtout la mesure du coût
réel du service sont des aspects peu pris en compte dans les diagnostics de
situation, dans l’élaboration des stratégies et des planifications et dans
la conception des projets et des investissements. Pour financer le secteur des déchets, les collectivités publiques ont généralement
recours à une diversité de formes et sources de financement :
financement direct par la
collectivité ou l’État sur fonds propres ou par emprunts, fonds de concours
ou autre dotations spéciales dans certains pays. Ce mode de financement budgétaire
reste limité en l’absence d’une réforme globale de la fiscalité locale. Les collectivités locales peuvent recourir à la perception de taxes :
taxe d’enlèvement des ordures
ménagères et parfois
taxe sur la consommation
d’eau. Mais ces taxes sont d’un rendement et d’un taux de recouvrement
trop faibles pour que leur produit puisse réellement contribuer au financement
du service. Récemment certaines villes ont instauré une taxe sur la
consommation d’électricité. Celle-ci couvrant plus largement les quartiers
populaires périphériques peut être d’un meilleur rendement, à condition
que le service qui en justifie la perception soit effectivement rendu. On assiste par ailleurs à un double
mouvement de privatisations et de mobilisations de type communautaire,
associative, individuelle. L’on observe aussi que les prestataires privés
assument une part importante des activités de la filière de gestion des déchets,
qu’il s’agissent sous contrat de délégation ou relèvent de l’économie
informelle. Dans ce contexte, on voit les systèmes de paiement direct par
l’usager du service se répandre. Mais, un tel système dit de recouvrement
direct des coûts, nécessite un rapport entre le prestataire et l’usager.
Aussi, ne peuvent-ils financer que le premier maillon de la chaîne de gestion,
c’est-à-dire la précollecte, et ne peuvent que difficilement être utilisés,
sauf convention spéciale qui reste encore à expérimenter, pour les fonctions
lourdes comme le transfert le traitement et l’élimination. Il est probable que devant l’impossibilité
de financer le secteur par les seules ressources budgétaires ou par les seules
ressources provenant directement des utilisateurs, c’est en combinant
plusieurs modes de financement, adaptés à chaque séquence de la filière, que
se trouvent les solutions pour financer durablement la gestion des déchets.
Encore faut-il au préalable avoir une connaissance fine des coûts réels, car
une des difficultés majeures auxquelles sont confrontés les gestionnaires des
déchets solides tient à leur non-maîtrise des coûts (qu’il s’agisse de
coûts par nature ou par poste, fussent-ils directs ou indirects, apparents ou
cachés). En général se pose un problème d’accès à l’information économique
et financière qui fait obstacle à la définition de stratégies et de schémas
financiers cohérents. C’est par exemple le cas lorsque l’activité de précollecte
est assurée par un prestataire qui se fait rémunérer directement par
l’utilisateur. Même dans le cas où il y a délégation, il n’existe généralement
pas de disposition faisant obligation de fournir les informations permettent
d’établir une lisibilité financière des flux monétaires. Tout l’enjeu pour les collectivités
locales est de parvenir à construire des stratégies financières viables et
durables, en adéquation avec les ressources communales disponibles et
mobilisables auprès des contribuables. Attentes >
Pour apporter des réponses
au problème de l’accès à l’information on devrait s’attacher à définir
des outils et mécanismes de recueil et exploitation des informations
pertinentes, de gestion prévisionnelle et d’analyse financière. Ils
porteraient particulièrement sur l’analyse des coûts (coûts
d’investissement, coûts de fonctionnement et charges récurrentes), des différentes
séquences de la filière suivant différents mode d’exploitation et sur les
coûts d’un schéma technique et organisationnel donné, ainsi que sur
l’estimation des ressources potentiellement mobilisables (ressources fiscales,
ressources commerciales, redevances, etc.).Le développement de la précollecte
a introduit un système de récupération directe des coûts. Celui-ci, s’il
est justifié par un service rendu acceptable, est bien accepté par la
population. Il peut poser cependant des problèmes de fixation et de contrôle
des tarifs ainsi que d’accessibilité au service pour les populations pauvres.
Sur ce point, il paraît important d’apporter des réponses aux deux questions
suivantes : - Une structuration tarifaire tenant compte de la capacité à payer
des populations est-elle possible et souhaitable, à quelles conditions ? - Ce mode de récupération des coûts peut-il prendre en charge
d’autres séquences de la filière ? Des études de cas et actions
pilotes permettraient d’analyser des modalités de recouvrement direct des
coûts plus appropriées pour les autres séquences ou l’ensemble de la
filière. >
En matière de récupération
indirecte des coûts, la plupart des pays tendent maintenant de transférer la
taxe devant financer le service d’enlèvement des déchets solides sur des
produits de consommation courante tels que l’eau, l’électricité, etc. Même
si déjà en phases expérimentales ces options s’avèrent plus performantes
que les précédentes. C’est par exemple le cas des classiques taxes d’enlèvement
des ordures ménagères dont le taux de recouvrement se révèle peu
satisfaisant. Il n’en demeure pas moins qu’elles posent des questions :
- Comment les mettre en place pour assurer une juste péréquation
entre consommateurs ayant des index de consommation et des ratios de production
de déchets solides ménagers différents (utilisation de l’électricité
basse tension, par exemple) ? - Comment taxer et recouvrer efficacement les catégories qui échappent
à l’enrôlement par l’électricité ou l’eau ? - Dans le cas d’une taxe transférée sur la consommation d’électricité,
comment intégrer la moyenne tension qui contribue pour un taux important à la
production de déchets solides assimilables aux ordures ménagères lesquelles,
dans la plupart des cas, sont prises en charge par la collectivité, sans
contrepartie ? Une analyse comparative des
expériences menées dans ce domaine devrait permettre de formuler des
recommandations pour le financement de l’ensemble du secteur des déchets. >
Il est également attendu
une analyse des principes de redistribution à mettre en œuvre au
travers d’une fiscalité ou parafiscalité locale ou nationale, afin
d’assurer un financement durable de ces services. |
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