Le cadrage thématique et méthodologique du programme

Thème spécifique déchets solides - 6 :
La commune face à la gestion des déchets

        Problématique

La responsabilité de la gestion des déchets solides urbains est de toujours une compétence reconnue aux collectivités locales, mais celles-ci se trouvent en difficulté pour l’assumer pleinement. Dans les grandes villes, l’État s’est souvent substitué aux communes, passant directement des marchés de concession avec l’aide des financements internationaux. Les villes moyennes, livrées à elles-mêmes, essayent sans grand succès de faire face à des besoins qui ne cessent de croître, notamment dans les périphéries nouvellement urbanisées. En pratique, jusqu’à une période récente, la gestion des déchets solides suivait un schéma très classique (collecte, évacuation et enfouissement en régie municipale ou par une concession globale) avec des résultats très contrastés mais partout insuffisants.

Les politiques de décentralisation ont remis les collectivités locales au centre de la gestion des services de proximité, l’un des plus proches des populations étant sans nul doute celui de la gestion des déchets. Parallèlement, l’implication de nouveaux acteurs (entreprises privées, associations, bénéficiaires des services), associée à l’utilisation de technologies alternatives dans le ramassage des ordures, ont permis d’étendre le service à une plus grande partie de la population, en particulier celle vivant dans les périphéries. Mais, d’une part, ces initiatives ont exploité un marché local de services sans régulation des prix ni normes de qualité (faute d’un cadre de coordination adapté, la collectivité locale se trouve, devoir régler des conflits de concurrence entre les prestataires de service ou avec les populations) et, d’autre part, les niveaux de service atteints ne répondent pas aux besoins. La performance des dispositifs adoptés peut être mise en doute.

La municipalité est bien le premier acteur responsable de la gestion des déchets, non plus forcément comme gestionnaire direct et unique du service mais, pour le moins, dans un rôle de coordination de l’intervention des multiples acteurs impliqués et de régulation. Elles sont amenées à concevoir et gérer un schéma technique, financier et organisationnel global et cohérent, qui prenne en compte l’ensemble de la filière ainsi que l’ensemble du territoire municipal, et non seulement une clientèle solvable où chaque acteur voit son rôle délimité et articulé avec celui des autres acteurs et où chaque maillon voit sa pérennité assurée grâce à une gestion et un financement durable.

Les collectivités locales ont dès lors besoin d’un renforcement de leurs capacités de maîtrise d’ouvrage pour l’élaboration et la mise en œuvre de ces schémas, la promotion d’un processus de concertation entre les acteurs et l’organisation de contractualisation entre les différents intervenants de la filière des déchets.

        Attentes

>        Les municipalités qui ne peuvent ou ne souhaitent pas assumer seules la gestion des déchets mettent en place des systèmes de gestion partagée en utilisant une ou plusieurs formes juridiques à leur disposition (exploitation en régie, par délégation contractuelle – concession, affermage –, passation de marchés publics de prestation de service) ou d’autres formules, plus ou moins formalisées (participation communautaire, etc.). Il s’agirait de déterminer les modes de gestion partagée les plus appropriés pour les différentes séquences de la filière et leur articulation dans un schéma d’ensemble cohérent. L’analyse porterait sur des expériences significatives d’organisation correspondant à différents objectifs ou méthodes définis en fonction des contextes, et notamment des capacités contributives et participatives des habitants, du nombre et de la répartition des lieux de valorisation ou d’élimination et des modalités de collecte sélectives qui en résultent, ainsi que des modes de transport, de regroupement ou de transfert, etc. Une analyse comparative permettrait d’apprécier les performances respectives des différents modes de gestion du service des déchets (techniques, financières, qualité du service) en établissant un bilan coûts-avantages pour chacun et en mettant en évidence leurs points forts et points faibles.

>        Il conviendrait d’expérimenter et d’étudier,les modes classiques ou alternatifs de concertation, de négociation et de contractualisation entre les collectivités locales et les autres acteurs de la filière des déchets. Il s’agirait, partant d’une analyse des positions et des jeux d’intérêts des différents groupes d’acteurs, d’apporter des éléments de réponse aux questions suivantes :

-     Comment associer l’ensemble des acteurs concernés à une réflexion globale sur la gestion des déchets urbains et quelle forme donner aux cadres de concertation ?

-     Sous quelles conditions contractuelles organiser la concession des zones de précollecte, de gestion des points de transit, les transports et la gestion des décharges ?

-     Comment articuler les activités dites informelles à un système concerté ?

-     Comment obtenir une répartition opérationnellement satisfaisante des rôles, fonctions et responsabilités et une harmonisation des actions des différents intervenants ?

>        Les municipalités ne disposent que rarement d’un schéma d’ensemble pour la gestion des déchets. Une action qui consisterait à apporter aux élus et services techniques un appui méthodologique dans la définition de choix stratégiques en vue de l’établissement d’un schéma technique et institutionnel cohérent, permettrait de dégager des enseignements précieux pour l’ensemble des intervenants concernés. Une telle action concernerait tout particulièrement des villes moyennes. Il serait intéressant de parvenir à modéliser des plans stratégiques locaux pertinents et performants. Ces schémas devraient être élaborés en concertation avec tous les acteurs du développement local et suivre toutes les étapes méthodologiquement nécessaires pour garantir leur cohérence, leur pertinence, leur efficacité et leur viabilité (diagnostic, définition d’objectifs, études techniques et financières, organisation et planification, etc.) incluraient :

-     la mise en place des procédures de concertation et de contractualisation avec les intervenants du secteur ;

-     la prise en compte non seulement les ordures ménagères mais aussi des autres déchets ;

-     la prise en compte de la valeur économique de la valorisation des déchets ;

-     l’ensemble des séquences de la filière déchets (collecte, transport, valorisation, élimination), choix techniques et organisationnels, modalités de financement, etc. ;

la prise en compte des zones périphériques ou d’accès difficile (marécageuses par ex.).

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