Au Cambodge: De l'innovation à la professionnalisation !

Contrôle de la pression en bout de réseau (Province de Kampong Speu) [© GRET/ISEA]

Depuis plus de quinze ans, le Gret intervient au Cambodge pour professionnaliser les entreprises privées d'approvisionnement en eau dans les petits bourgs. Précurseur dans le pays sur l'appui à ces acteurs, le Gret a su évoluer, se repositionner et adapter ses méthodologies d'intervention face aux défis rencontrés. Il est désormais possible de réaliser un bilan des ajustements et adaptations, réalisés dans un contexte institutionnel très changeant.

Au Cambodge, de nombreux opérateurs privés locaux ont investi d'importants montants dans le développement d'infrastructures d'approvisionnement en eau dans les petits bourgs (de 1 000 à 20 000 habitants). On en dénombre plusieurs centaines : certains de petite taille, informels, et d'autres plus structurés ayant obtenu une licence octroyée par le ministère de l'Industrie et de l'Artisanat. L'intérêt porté à ces opérateurs privés est ancien, plusieurs projets – le Gret étant précurseur dès 1996 – ont appuyé leur développement mais celui-ci s'est en partie réalisé de manière spontanée.

Pour autant, petite taille ne signifie pas petite part de marché. En effet, ces acteurs investissent des sommes allant de 10 000 USD à plus d'un million de dollars dans des infrastructures de pompage, de traitement (station de potabilisation) puis dans la distribution de l'eau sur des communes entières, dont la longueur du réseau peut s'étendre sur plusieurs dizaines de kilomètres. À l'échelle du Cambodge, leurs taux de couverture avoisinent 60% de la population desservie par des réseaux d'eau et uniquement par des branchements domiciliaires, approvisionnant ainsi environ 1,8 million d'habitants (JMP, 2015). Leur potentiel de développement apparaît de plus comme remarquable puisque seuls 21% de la population a accès à un réseau d'eau 7% en zone rurale, 75% en zone urbaine.

Un environnement institutionnel et économique changeant
L'évolution institutionnelle du secteur est déterminante pour expliquer les dynamiques de structuration du secteur : si pendant 10 ans, aucune législation ne venait encadrer le secteur (le dernier texte datant de 2003), celle-ci s'est progressivement étoffée en l'espace de quelques mois (depuis 2014), encourageant ainsi la professionnalisation du secteur. Le ministère de tutelle, le MIH, s'est en effet doté en mai 2014 d'une législation encadrant le secteur par l'octroi de licences d'exploitation de 20 ans. Les standards de qualité d'eau ont été actualisés. Des décrets sont en cours de discussion sur la régulation tarifaire, les calculs de dépréciation. Les standards techniques de dimensionnement et de construction sont également en cours d'élaboration.

En parallèle, plusieurs projets et programmes ont vu le jour afin de permettre de développer l'accès à du financement bancaire. Caractérisé par une aversion aux risques et par des produits financiers reposant sur des garanties uniquement foncières, le secteur bancaire a toujours été réticent à octroyer des prêts de moyenne durée pour des montants qu'il considère comme faibles. C'est désormais possible dans le cadre d'un programme financé par l'Union européenne et l'Agence Française de Développement. Ce programme allie plusieurs outils financiers dont une ligne de crédit à taux concessif (prêt non souverain) de 15 millions d'euros, une garantie de portefeuille, un fonds de subventionnement, ainsi que de l'assistance technique afin d'accompagner les entreprises d'eau et d'électricité à développer leurs infrastructures. Les prêts sont consentis aux opérateurs par une banque commerciale cambodgienne (la Foreign Trade Bank) à des taux préférentiels, pour des durées de 5 à 10 ans. Ils prennent également en compte, en plus des garanties foncières, les futurs revenus du service ainsi que la valeur des immobilisations actuelles (infrastructures) comme garanties bancaires – une pratique tout à fait inédite.
Ces prêts sont toutefois conditionnés à une assistance technique rapprochée, ce qui encourage fortement l'émergence d'une assistance technique professionnelle au Cambodge. Enfin, soulignons la création de la toute première Association des Entreprises d'Eau, la Cambodian Water Association (CWA), créée en 2012 sous l'impulsion d'USAID et du WSP. Celle-ci se donne pour mandat d'appuyer ses membres et de renforcer le poids du secteur privé dans l'approvisionnement en eau potable.

Une dynamique de structuration du secteur et de professionnalisation des entreprises d'eau s'est enclenchée dans cet environnement institutionnel. Celle-ci ne s'est pas réalisée de manière linéaire, ni en un jour. L'expérience du Gret dans le secteur de l'eau depuis 15 ans reflète les errements de cette dynamique et illustre en partie les ajustements importants réalisés dans le secteur. De l'appui direct entièrement subventionné aux opérateurs à de nouvelles approches où les entreprises financent l'assistance technique, les approches se sont construites pas à pas par différents projets et programmes. Depuis 2012 par exemple, le Gret appuie la création du bureau d'études ISEA dédié à l'appui aux entreprises d'eau afin de poursuivre et développer l'accompagnement des entreprises d'eau de manière autonome, dans le cadre d'un projet cofinancé par la Fondation Suez Environnement Initiatives et le fonds FIND. Il est clair que la création d'une structure à laquelle est transférée l'expertise du Gret est le fruit d'un long travail de maturation. Le choix de créer une structure indépendante de statut privé dédiée à l'appui technique des opérateurs d'eau et jouant le rôle d'appui-conseil rapproché et de courtier bancaire, composée des anciens salariés du Gret, n'est pas anodin. Il repose en grande partie sur des ajustements, des visions et une lecture attentive des évolutions sectorielles.

Des évolutions par palier : de l'appui direct à une approche par les services aux entreprises
Depuis les premiers projets d'appui à l'hydraulique rurale en 1995, le Gret s'est progressivement orienté et spécialisé sur l'appui aux entrepreneurs privés dans les petites villes, cette « zone grise », qui n'est ni totalement rurale ni encore urbaine. Dans le cadre des projets MIREP (2000–2005) puis PACEPAC (2006–2011), plusieurs mécanismes de subvention et de contractualisation ont été testés, allant du financement des stations de potabilisation à partir de fonds d'investissements provinciaux à la mise en place de contrats de partenariat public-privé à l'échelle des communes. L'appui portait sur une assistance technique complète intégralement financée sur subvention, tant dans ses dimensions d'appui à la maîtrise d'ouvrage que dans celles de maîtrise d'œuvre : conception des ouvrages, supervision des constructions, formation des opérateurs à la gestion technique des ouvrages réalisés. Les principaux défis de l'époque résidaient dans l'intéressement des opérateurs au financement et à la construction d'usines de potabilisation, qu'ils ne construisaient pas, notamment pour fournir une eau de qualité. Le tarif de l'eau était négocié de manière à prendre en compte le recouvrement des investissements et l'ambition de couverture du plus grand nombre. Entre 2000 et 2012, 18 projets d'investissement ont été ainsi accompagnés. De nombreuses composantes, à l'époque nouvelle, se sont progressivement institutionnalisées.

Les modalités de subvention portant par exemple uniquement sur la construction de stations de traitement de l'eau se sont diversifiées, échelonnées puis réduites pour prendre en compte les investissements dans la distribution. Dès la fin du programme MIREP, la question du transfert des compétences du GRET auprès de structures locales (publiques ou privées) pour réaliser l'accompagnement de ces entreprises s'est posée. Le constat de l'absence de ce type d'acteurs, de bureaux d'études faiblement spécialisés en ingénierie hydraulique et souvent peu intéressés à intervenir sur un secteur réputé peu rentable, a empêché le transfert à des acteurs existants. De même, les tentatives de transfert au personnel des ministères n'ont pas non plus été probantes. Après ces échecs, l'option de créer une structure ad hoc à partir des équipes du Gret a été soulevée, en fonction des opportunités qui se présentaient à cette époque. ISEA opère aujourd'hui comme « centre de services » et se rémunère sur ses prestations, l'enjeu étant d'offrir aux entrepreneurs une assistance technique de qualité à des tarifs compétitifs – ceux-ci étant encore peu habitués à payer une assistance et à ses multiples dimensions (du dimensionnement à l'exploitation). Les défis pour ISEA sont nombreux tant sur la consolidation de son marché, son autonomie organisationnelle et financière, que sur son positionnement stratégique (métiers, compétences, indépendance).

Une lente consolidation du marché
Depuis 2012, en trois ans, ISEA a su se positionner sur un marché naissant. Initialement pensé comme un appui dédié à l'intermédiation bancaire, ISEA a finalement réalisé de nombreuses prestations d'ingénierie technique : études de faisabilité ; études détaillées ; supervision des chantiers ; prestation de formation commerciale et technique ; indépendamment de l'accès aux financements bancaires qui tardaient à se concrétiser. 17 opérateurs ont fait confiance à ISEA et 21 contrats ont été signés entre 2012 et 2015 pour un montant cumulé de plus de 132 000 USD pour des contrats allant de 3 000 à 20 000 USD en fonction des prestations réalisées. Les précédentes études de marché conduites par la Banque mondiale tablaient sur un montant de 1 500–2 000 USD par contrat. Ces résultats encourageants demandent à être consolidés mais annoncent l'existence d'un marché en devenir.

Vers l'autonomie organisationnelle et financière
Cette nouvelle structure, portée par les anciens salariés du Gret, a dû définir sa propre vision stratégique et organisationnelle, motiver l'investissement des salariés, construire la gouvernance d'entreprise et formaliser ses relations avec le Gret. Si le Gret assure l'activité d'une grande partie de l'équipe à travers certains de ces contrats, cette part se réduit progressivement. Avec ses 13 employés en 2015, ISEA s'est dotée d'un nouvel organigramme, de procédures de fonctionnement indépendantes du Gret, d'un positionnement commercial spécifique (grille tarifaire, outils de communication comme le logo, la charte graphique, le site internet). Des changements profonds ont été mis en œuvre afin de permettre une meilleure circulation de l'information et une organisation réactive : développement de l'encadrement intermédiaire, gestion de nombreux recrutements (supposant de la formation).

Une standardisation des services et une diversification des métiers
Afin de pouvoir répondre à une demande croissante et réduire le coût de l'assistance technique, un des enjeux était d'une part de stabiliser voire de standardiser une offre de services adaptée aux besoins et d'autre part de diversifier ces services. ISEA a ainsi formalisé le type de services proposés afin de correspondre aux attentes des entreprises : services de conception ; services d'intermédiation bancaire/courtage ou intermédiation avec le Ministère (présentation et négociation pour le compte de l'entrepreneur des plans d'affaires du service) ; services d'accompagnement de la construction ; services de formation et d'appui-conseil à l'exploitation. Il s'agit là d'une diversification de ses métiers consolidant son expertise dure en ingénierie hydraulique, en génie civil ou en électromécanique tout en acquérant de nouvelles compétences en gestion commerciale, en analyse financière et en gestion d'entreprise.

Enseignements tirés
L'analyse fine des besoins des opérateurs d'eau et des potentialités du marché a permis préalablement d'ajuster l'offre de service. L'élaboration de la stratégie commerciale apparaît à cet égard cruciale : les approches antérieures reposant sur des subventions n'explicitaient finalement pas le coût total des projets d'investissement, et notamment celui de l'assistance technique (qui était donc de fait gratuit pour les entrepreneurs). Ce changement crucial d'approche doit être explicité à travers une stratégie commerciale claire et transparente, et ce dès le début. Les coûts doivent être explicités ainsi que les bénéfices que les opérateurs peuvent tirer de cette assistance. En effet, un meilleur dimensionnement permet de réaliser des économies d'énergie, de mieux anticiper les besoins en eau, d'améliorer leurs performances ou de se conformer aux obligations réglementaires. L'équilibre est de même précaire au sein du portefeuille de clients comme entre services proposés et métiers mobilisés.

En effet, il est plus aisé d'exclure de prime abord les clients les moins « rentables » ou « solvables », c'est-à-dire ceux qui ont tant des difficultés à payer (très petits investissements, difficultés importantes de gestion ce qui supposera plus d'appui-conseil mais moins de capacités financières, etc.) que des réticences à le faire, ou encore ceux pour lesquels l'assistance technique est finalement la plus nécessaire. Ces tensions constituent la principale difficulté pour consolider un marché naissant. La création d'ISEA illustre finalement une approche par le développement des services aux entreprises afin de professionnaliser les opérateurs d'eau. Cette approche combine une volonté de rendre plus efficiente l'assistance technique, de la développer à grande échelle à des tarifs raisonnables et acceptés, en réduisant les subventions. Cette approche, importée d'autres thématiques (appui non financier aux petites et moyennes entreprises), s'est progressivement diffusée dans le secteur de l'eau. L'approche développée par le Gret autour de la création d'ISEA repose sur plusieurs piliers : une analyse des besoins et la formalisation d'une offre de service adaptée ; une stratégie de vente de ses services dans un marché concurrentiel en insistant sur l'ancrage local et sur la qualité des services ; l'étude attentive des évolutions sectorielles.

Cette approche ne naît pas seule, elle s'inscrit dans des environnements qui lui sont propices. Là où certains diront que l'existence seule d'un marché justifie la création d'une offre de service, ou à l'inverse ceux qui estiment qu'une offre bien définie suffit pour trouver son marché, nous rappelons qu'il s'agit en fait d'un faisceau de circonstances et d'adaptations réciproques aux évolutions. Elles n'apparaissent légitimes aux yeux des acteurs qu'une fois entérinées dans des processus où de nombreux acteurs trouvent leur intérêt à ce que ces dispositifs fonctionnent. Ces dispositifs créent d'abord de la confiance, là où celle-ci était absente.
Ainsi, l'intermédiation bancaire est cruciale pour garantir à la banque la qualité technique comme la solvabilité de l'entreprise. Mais celle-ci ne serait pas suffisante si elle ne reposait pas sur une meilleure compréhension réciproque entre les banques et les entreprises, de leur économie comme de leurs contraintes. De même, les processus politiques de régulation, locaux et nationaux, nécessitent des appuis de différente nature. Pour renforcer les capacités des autorités publiques, il s'agit de : définir en amont des options techniques et politiques pertinentes ; négocier « pendant » avec les entreprises d'eau un certain nombre d'options politiques, des services d'eau abordables, de qualité, couvrant une grande majorité du territoire ; et en aval d'encadrer, de contrôler et de suivre les performances de ces entreprises. C'est là tout l'enjeu de définition des dispositifs multidimensionnels et de réflexion de manière plus systémique. Le Gret au Cambodge a su se repositionner en facilitateur de ces processus et renouvelé ainsi ses méthodes ainsi que ses stratégies, de manière à accompagner les évolutions structurelles et trouver en permanence de nouveaux défis à relever.

©Lettre du pS-Eau 85 de Dec 2017