Madagascar: Des techniciens municipaux pour une gestion des services locaux

Francklin Tidahy a été recruté par la Commune de Vavatenina en 2009. Depuis, il partage son temps entre ses activités agricoles et ses fonctions d’ACEAH, pour lesquelles il effectue des tournées d’une semaine par mois pour diagnostiquer les ouvrages d’au moins 2 à 3 villages sur les 118 points d’eau répartis dans 29 villages. [© Inter Aide]

L'ONG Inter Aide qui intervient depuis plus de 20 ans à Madagascar a progressivement renforcé la dimension de maîtrise d'ouvrage communale de ses programmes d'amélioration de l'accès à l'eau, de l'assainissement et de l'hygiène. Avec les autorités locales*, elle expérimente le suivi des services par des agents communaux. Point d'étape sur ce processus.

Contexte : le secteur de l'eau et de l'assainissement à Madagascar est régi par le code de l'eau (instauré en 1998) et ses décrets d'application, ainsi que différents manuels de procédures et outils de programmation et de suivi. Il définit les principes fondamentaux du service public de l'approvisionnement en eau potable et de l'assainissement, dans toutes les zones, urbaines comme rurales. Il affirme ainsi que le service de l'eau doit être universel (en permettant à tous l'accès à un service de base), que les communes, en tant qu'autorités publiques de base, sont les premiers organes chargés de la maîtrise d'ouvrage et du développement du service public de l'eau et de l'assainissement et souligne le principe de « non gratuité de l'eau ». Une expérience développée depuis 2011 avec la commune de Sadabe dans la région Analamanga, a permis de tester avec succès la mise en place d'un service communal en charge de conseiller et suivre les gestionnaires délégués (comités eau). Inter Aide réplique désormais ce modèle d'intervention à d'autres communes de la grande Île. L'appui est porté à des communes rurales, généralement enclavées, dans plusieurs régions de Madagascar aux contextes socio-économiques différents.
L'approche est adaptée à la situation et aux potentialités de chaque commune partenaire : besoins en construction ou réhabilitation, type d'ouvrages (réseaux gravitaires ou puits), nombre de bénéficiaires, capacité et volonté de payer des usagers.

L'intervention ne vise pas seulement à augmenter la couverture en eau potable et en assainissement avec des systèmes simples et adaptés, elle a aussi pour objectif d'aboutir à la mise en place d'un système d'acteurs à l'échelle du territoire communal en capacité de gérer de façon effective tous les ouvrages existants sur son territoire (pas seulement ceux réalisés avec l'appui d'Inter Aide) et d'en assurer leur maintenance dans le temps.
La mise en place d'un service technique communal de l'eau, de l'assainissement et de l'hygiène (STEAH) constitue une solution pour que les communes puissent assurer le suivi des infrastructures hydrauliques selon leurs prérogatives de maître d'ouvrage dans le domaine EAH. Il ne remplace pas les gestionnaires des ouvrages, qui sont dans le cas des petits ouvrages ruraux les comités eau, mais qui peuvent aussi être des gestionnaires privés pour les infrastructures de taille importante. Ces deux modes de gestion ne sont pas concurrents, mais complémentaires car adaptés à des situations différentes.
Le fonctionnement d'un STEAH repose concrètement sur le recrutement par la mairie d'un agent communal (ACEAH) qui a la charge de suivre l'ensemble des ouvrages et de leurs gestionnaires sur le territoire communal. Il fait le lien entre l'équipe communale, les gestionnaires et les usagers.

Ses principales missions sont résumées ci-dessous :
– Contrôle des coûts de la gestion et de l'entretien (à la fois pour la Commune, mais aussi pour les usagers).
– Établir et valider des budgets annuels.
– Suivre et assurer l'entretien des ouvrages
– Vérifier et appuyer les gestionnaires des ouvrages (comités eau ou entreprise) dans leur rôle et le respect de leurs engagements pour maintenir les ouvrages en bon état.
– Contrôler et appuyer la gestion financière
– Arbitrer
– Agir si des problèmes apparaissent : appliquer des sanctions si nécessaire (auprès des gestionnaires ou auprès des usagers).
– Informer
– Informer les usagers de la situation, des décisions.

L'ACEAH suscite une dynamique d'entretien préventif et apporte des conseils pour la gestion par le biais de diagnostics réguliers et de contre-visites. Son action repose sur plusieurs principes :
• Une collaboration claire entre acteurs, officialisée par des contrats de délégation de gestion des ouvrages par la commune (maître d'ouvrage) aux comités eau (ou le cas échéant à un délégataire privé). Ils clarifient le rôle de chacun : mairie et STEAH, comités…
• Un principe de subsidiarité et de suppléance. L'ACEAH apporte un appui variable suivant les capacités des gestionnaires : juste le suivi nécessaire si les comités font preuve d'autonomie, ou plus poussé quand il s'agit de répondre à des carences.
En effet, l'expérience montre que la gestion des ouvrages de façon autonome par des structures communautaires n'est généralement pas durable. Même si les comités eau ont été correctement formés à la gestion des ouvrages lors de leur création, sur le long terme ils finissent souvent par négliger leurs tâches. Il est donc nécessaire qu'un acteur externe les suive pour garantir la gestion dans la durée. Ainsi l'ACEAH joue un rôle important de stimulation et d'accompagnement des délégataires (et pas seulement de contrôle).

En général les comités eau ont besoin d'un soutien différencié de l'ACEAH en fonction des tâches qui leur sont imparties pour assurer une bonne gestion :
– Collecter les cotisations
– Sécuriser l'argent
– Réaliser des dépenses
– Suivre et vérifier les dépenses
– Faire des bilans comptables périodiques
– Valider et arrêter les comptes
– Restituer les comptes aux usagers
• Le principe selon lequel l'eau paye le service de l'eau : les usagers s'acquittent d'une cotisation, généralement forfaitaire (hors vente volumétrique), destinée à la fois au fonctionnement des comités eau et à l'entretien des ouvrages, mais également au financement
du STEAH.
Pour que les usagers acceptent de financer durablement le STEAH il est nécessaire qu'ils soient convaincus de l'utilité de ce service, ainsi l'ACEAH doit pouvoir montrer qu'il permet notamment de :
– garantir la transparence des comptes et prévenir les risques de détournement par son suivi de la gestion et des dépenses du comité eau,
– garantir la continuité du service d'approvisionnement en eau potable par son suivi du fonctionnement et de l'entretien des ouvrages (et éventuellement diagnostic de pannes, fourniture de pièces détachées, mise en lien avec des réparateurs…).

Les retours d'expérience de ces dernières années au sein d'une quinzaine de communes d'intervention, montrent que la création du STEAH doit être formalisée et répondre à des besoins bien identifiés par la commune et les usagers ; elle souligne également la nécessité de professionnaliser ce service et leurs ACEAH. Ce sont donc les enjeux auxquels Inter Aide est confronté à ce stade et pour lesquels différentes mesures sont mises en œuvre actuellement :
• La définition concertée des besoins d'accès à l'eau potable et à l'assainissement sur le territoire communal et une planification des actions au travers de l'élaboration ou l'actualisation d'un plan communal de développement dédié au volet eau assainissement hygiène (PCD-EAH).
• Une orientation claire de la politique de la commune en matière d'eau, d'assainissement et d'hygiène. Ceci se traduit par l'établissement d'un règlement communal de l'eau.
• L'embauche formalisée d'agents compétents : afin d'éviter des nominations d'ACEAH peu performants et pour avoir des personnes réellement impliquées, des procédures de recrutement ouvertes doivent systématiquement être mises en place. Les postulants répondent à un appel à candidature sur la base d'une fiche de poste précise. Le service doit en effet perdurer quelle que soit l'équipe en place et les agents doivent être neutres pour représenter correctement l'ensemble des parties concernées.
Cela peut souvent paraître une gageure de trouver des profils satisfaisants dans ces contextes isolés. Moins en raison de l'exigence d'un niveau de compétences bien spécifiques, mais plus de par la nécessité d'un profil polyvalent. En effet, les éventuelles lacunes sur le plan technique peuvent se corriger avec l'expérience (l'entretien des réseaux gravitaires ou de pompes manuelles est assez récurrent), mais dans le même temps l'ACEAH doit au quotidien faire preuve de qualité d'animateur, et plus difficile encore, il doit être pertinent dans son soutien aux comités sur le plan financier (aide à la planification budgétaire, mise en place des conditions pour un suivi transparent…). Le travail d'Inter Aide dans cette phase de consolidation consiste à présent, à la fois à renforcer leurs compétences dans le conseil aux comités, et à les appuyer dans l'organisation de leurs tâches : fiches de suivis simples permettant de se rappeler des préconisations laissées aux comités et de planifier leurs visites suivant les priorités.
• La commune doit financer ce service et notamment payer correctement l'agent au regard du travail effectué, lui mettre à disposition un bureau où l'ACEAH peut travailler, classer ses dossiers, rencontrer les usagers.

Cet aspect de financement du service fait partie des axes de travail majeurs qui émergent à présent dans l'appui aux communes. Les maires doivent être en capacité d'expliquer à leurs administrés la nécessité de payer le service de l'eau (ce n'est jamais facile pour un politique de mettre en place une nouvelle « taxe ») et/ou être en capacité de mobiliser des ressources propres à la commune pour assurer le financement durable de ce service. Les équipes d'Inter Aide orientent les communes pour qu'elles constituent un budget spécifique dont le financement peut provenir de plusieurs sources à la fois : le prélèvement sur une part des cotisations des usagers (ou de la redevance en cas de délégation de la gestion de certains ouvrages à un gestionnaire privé), le bénéfice de ventes de pièces détachées, un apport direct de la commune au budget STEAH.

L'efficacité des communes pour collecter le budget permettant de rémunérer correctement leur agent et financer le service est variable.
• Elle dépend d'une part, de l'implication des maires et de la qualité des ACEAH. Lorsque les services apportés par les ACEAH sont appréciés des usagers, la contribution est collectée plus facilement. Le fait que le STEAH propose la vente de pièces détachées pour les réparations, contribue dans certains cas à cette adhésion.
• Elle dépend d'autre part du nombre d'ouvrages et donc de cotisants dans les communes. L'expérience montre qu'à partir de 10 ouvrages un STEAH communal est intéressant, mais pour les petites communes disposant de peu de points d'eau il est plus difficile de mettre en place un STEAH autonome. Pour ce cas de figure la création de services mutualisés entre plusieurs communes (assuré par un prestataire ou un agent intercommunal) semble une solution plus viable qu'Inter Aide s'attache à tester. Des limites résident dans la capacité et la volonté des communes à se coordonner durablement entre elles sur cet enjeu, ainsi que les grandes distances à parcourir entre ouvrages pour les agents en contexte rural.

Pour œuvrer à la transparence, le STEAH doit organiser une réunion annuelle avec l'ensemble des représentants de la commune, les chefs fonkotanny, et des représentants des comités afin :
– de faire un bilan des actions menées : état des ouvrages, diagnostics effectués et vision d'ensemble du dynamisme des comités ;
– de présenter le bilan des comptes du STEAH entre les recettes perçues, les investissements effectués et ceux prévus.
Cette restitution permet d'une part d'évaluer l'apport de l'ACEAH, mais cela met aussi en avant les efforts à faire pour chacun. Notamment, en faisant le point sur les niveaux de contribution des usagers et les relances que doivent faire les comités.

La pérennité de ce schéma semble à ce jour reposer sur un triptyque interdépendant : professionnalisme et motivation des ACEAH – financement du STEAH – implication des maires. Les équipes d'Inter Aide affinent l'approche en développant des outils permettant de vulgariser à la fois, pour les ACEAH et pour les maires, des explications sur leurs rôles et l'organisation de leurs tâches (cf. exemple ci-après). L'analyse année après année de l'évolution des budgets alloués et des besoins permet d'adapter des solutions pour fidéliser les acteurs (ex. récent des OPCI). Les élections municipales du second semestre 2015, à Madagascar, ont constitué un moment test. Le renouvellement de la plupart des équipes communales a entraîné une inévitable baisse de l'activité et des performances des STEAH en place. Ces services ont été cependant maintenus dans la plupart des communes accompagnées, ce qui constitue un signe encourageant concernant l'appropriation de ces systèmes de suivi et de gestion par les autorités et acteurs locaux. Si, aujourd'hui l'accent est surtout mis sur la problématique de la maintenance des ouvrages, pas à pas des actions se mettent en place pour concrétiser le rôle des ACEAH dans le domaine de l'hygiène et l'assainissement. De nombreux enseignements ont été tirés de ces premières expériences et l'approche s'étoffe progressivement en fonction des avancées… ou des difficultés rencontrées. Plusieurs outils et une méthode d'intervention ont été développés afin de renforcer les capacités de ces acteurs ruraux et des autres responsables du suivi et de l'entretien des infrastructures.

©Lettre du pS-Eau 81 de Oct 2016