Maroc: Une réflexion sur l'OBA (aide basée sur les résultats)

Il y a peu, de nombreuses communes rurales ne disposaient que de puits traditionnels. Les orientations prises aujourd'hui par l'Onep montrent le chemin parcouru.

L'Onep marocain face à la demande de raccordements individuels des ménages ruraux: Depuis le milieu des années 1990, le Maroc a réalisé d'importants progrès en termes d'accès à l'eau potable en milieu rural. Le réseau d'adduction d'eau par bornes-fontaines mis en place sur le territoire par l'Office national de l'eau potable, l'Onep, alimente une grande majorité de la population. Mais aujourd'hui, les ménages demandent des raccordements individuels. Pour résoudre le problème de rentabilité que cela pose en milieu rural, l'Onep expérimente une approche d'aide basée sur les résultats, l'OBA (Output-Based Aid).

Au Maroc, les autorités locales sont responsables des services d'approvisionnement en eau potable et d'assainissement. Les grandes villes ont délégué les services d'eau et d'assainissement soit au secteur privé, soit à des régies financièrement autonomes. L'Onep est l'opérateur national en charge de la production, du transport et de la vente d'eau potable en gros aux opérateurs de distribution des grands centres urbains. Les villes moyennes et les zones rurales, qui ne disposent pas des moyens nécessaires, font de plus en plus appel à l'Onep pour gérer la distribution d'eau.
Par conséquent, son mandat s'est élargi au fil du temps pour inclure les services d'eau potable, et, plus récemment, les services d'assainissement de nombreuses villes moyennes et des zones rurales.

À la fin 2008, l'Onep couvrait 80 % des besoins nationaux en eau potable et fournissait l'eau à 28 % de la population marocaine (5,6 millions de personnes dans les centres urbains et 2,8 millions de personnes dans les zones rurales). L'Onep est un établissement public autonome à but lucratif. Toutefois, sa structure organisationnelle et ses procédures internes comportent des coûts fixes trop élevés pour assurer un approvisionnement rentable dans les zones ru­rales.
Au cours des dernières années, l'Onep a testé différents modèles de participation du secteur privé, des gardiens gérants de bornes-fontaines à des contrats de services plus complets basés sur la performance. Fort de ces expériences, l'Onep souhaite désormais aller plus loin dans la participation du secteur privé en matière de service de distribution d'eau potable dans les zones rurales.

Un partenariat public-privé de troisième genre
L'Onep pilote le premier partenariat public-privé pour la sous-traitance étendue de ses responsabilités en matière de distribution d'eau. L'objectif de ce pilotage est de fournir des services durables d'approvisionnement en eau et d'étendre les services dans les zones rurales qu'elle dessert.
Cette nouvelle approche de partenariat public-privé consiste à inclure non seulement la gestion technique, mais aussi, et pour la première fois, la gestion commerciale. Il est attendu du secteur privé qu'il développe une gestion techniquement et financièrement efficace de la distribution d'eau en milieu rural. Il sera également encouragé à développer l'accès des ménages au réseau d'adduction par des raccordements individuels et à étendre son périmètre de service à de nouvelles localités rurales (douars).
Cette approche devrait permettre à l'Onep de réduire de façon significative ses coûts d'exploitation et de maintenance pour l'approvisionnement en eau, tout en maintenant ses effectifs actuels.
L'Onep a sollicité l'appui de la Banque mondiale et du Partenariat mondial pour l'aide basée sur les résultats (GPOBA), et a obtenu le financement sous forme de don d'une assistance technique pour la conception de l'approche OBA. Le GPOBA ne disposant pas de fonds pour financer le pilote lui-même, l'Onep le financera sur ses fonds propres.

La zone Sidi Kacem, située au nord-ouest du Maroc, a été choisie comme zone pilote. En regroupant les petites villes et zones rurales environnantes, la zone pilote représente une population de 130 000 habitants, soit 20 300 ménages, dont près de la moitié se situe sous le seuil de pauvreté ou de vulnérabilité.
Dans cette zone, l'Onep approvisionne actuellement, à perte, environ 7 800 ménages en eau po­ta­ble. L'Office n'est donc pas prêt à raccorder de nouveaux ménages.La demande en raccordements individuels dans la zone pilote est élevée ; elle se trouve toutefois limitée par les frais de connexion, qui représentent l'équivalent de 577$ environ, un montant hors de portée des ménages pauvres ou vulnérables.
Cette situation représente un risque direct sur la viabilité financière de l'opérateur privé. L'approche « d'aide basée sur les résultats » (OBA) vise donc à réduire les coûts et à subventionner les raccordements des ménages réalisés par l'opérateur privé.
L'innovation de cette approche vient du fait que l'opérateur privé doit préfinancer les « résultats » (dans le cas présent le raccordement fonctionnel au ré­seau d'eau potable) et ne reçoit la subvention qu'après la réalisation desdits « résultats » et leur vérification par l'Onep.

Réduire les coûts du sous-traitant en vue de sa rentabilité
L'idée principale de l'Onep est de permettre à l'opérateur privé sous-traitant, qui prend en charge la gestion d'opérations de ce type pour une période de dix ans, de réduire ses coûts d'exploitation et de maintenance afin d'atteindre le seuil de rentabilité assez rapidement dans le cadre de la structure tarifaire fixée par le gouvernement. L'opérateur privé ne percevra pas de commission de gestion, mais sera rémunéré à partir des recettes collectées auprès des clients. Il recevra également une subvention de l'Onep, sur la base de la réalisation de trois résultats prédéfinis, chacun conçu de manière à encourager l'opérateur privé à atteindre la masse critique de clients et de ventes d'eau nécessaires pour rentabiliser son entreprise. Pour une plus grande incitation à la performance, les subventions seront limitées dans le temps.

Le montant de la subvention et, par conséquent, le coût unitaire par raccordement, seront déterminés par un processus d'appel d'offres concurrentiel sur la base d'objectifs clairement définis. Le candidat le moins-disant en termes de subvention combinée remportera l'offre. Le montant de la subvention autorisé pourrait être plafonné. La subvention OBA pour le raccordement des ménages représentera la différence entre les frais de raccordement optimisés à la charge des ménages et le coût réel du raccordement. L'Onep a proposé un montant de 2 500 Dhs (l'équivalent de 289 $) comme prix promotionnel de raccordement dans les zones rurales dont la gestion lui incombe.
Toutefois, l'opérateur privé se réservera le droit de développer des conditions similaires ou d'en proposer de nouvelles susceptibles de mieux servir ses intérêts pour promouvoir les raccordements des ménages. Les enquêtes menées dans la zone pilote ont démontré que 80 % des ménages seraient prêts à se raccorder au prix de 2 500 Dhs. Le paiement de la consommation d'eau est d'un coût abordable, comme en témoigne le taux de recouvrement de 100 % par l'Onep à travers le pays.

Pour être éligible à une subvention OBA, les ménages doivent exprimer leur intérêt pour un raccordement individuel et verser un acompte de 1 000 Dhs. Les ménages qui n'auront pas effectué cette démarche avant l'achèvement des travaux d'extension dans leurs quartiers se verront demander la totalité des frais de raccordement.
Dans le cadre de la gestion de l'Onep, les ménages vulnérables satisfaisant les critères d'éligibilité aux « branchements sociaux » (revenus mensuels inférieurs à 3 000 Dhs) pourront payer le solde en versements échelonnés sur trois ans, à un taux d'intérêt de 5 % (à comparer au taux du microcrédit classique de 18 %). L'opérateur privé en sous-traitance pourrait décider d'offrir les mêmes conditions, bien que ce ne soit pas une obligation contractuelle. Les raccordements des mé­nages devraient fournir un accès à prix abordable à un approvisionnement en eau sûr et fiable, et de qualité et quantité adéquates.
Les autres retombées positives attendues incluent le gain de temps qui permettra aux adultes de s'adonner à des activités génératrices de revenus ; aux enfants et aux adolescents de se consacrer aux études ; l'amélioration des conditions d'hygiène, entraînant une diminution des taux de morbidité et de mortalité, surtout chez les enfants de moins de 5 ans ; la réduction des dépenses de santé et l'amélioration de la productivité au travail.

Partage des risques et incitation à la performance
De façon plus générale, le projet pilote introduira la gestion du service fondée sur la demande dans les zones rurales, où les investissements réalisés par l'Onep pour le développement de l'accès à l'eau par les bornes-fontaines génèrent des revenus très mo­destes, les populations y ayant de moins en moins recours.
Il permettra également de démontrer et de documenter un moyen possible de réduire les frais d'équipement-maintenance fixes et variables de l'Onep, qui permettrait, en cas de réplication, d'améliorer sa viabilité financière à long terme.
Ce projet pilote est novateur et ouvrira la voie à la réforme dans le secteur de l'eau pour les zones rurales au Maroc.

En premier lieu, le projet introduira une nouvelle dimension de partage des risques, dans les petites villes et les zones rurales marocaines. L'Onep conservera la responsabilité légale et les bénéficiaires finaux resteront ses clients. L'opérateur privé assumera les risques techniques, financiers et commerciaux. Ce mécanisme fournira à l'Onep et à l'opérateur privé de grandes incitations à la performance : l'opérateur privé risque de perdre la subvention correspondant aux résultats qu'il ne parviendrait pas à fournir (l'engagement légal de l'Onep vis-à-vis des collectivités locales et des ménages l'oblige à assumer la prestation de service si l'opérateur privé s'avérait ne pas être à la hauteur de la tâche).

Deuxièmement, le pilote favorisera une situation mutuellement bénéfique. Il permettra de tester une option apte potentiellement à assurer la viabilité financière à long terme de l'Onep, tout en en­cou­rageant le développement de nouveaux opérateurs locaux et l'élargissement de la sous-traitance.

Troisièmement, le pilote pourrait également impliquer une banque commerciale locale dans la gestion et le transfert des subventions. Cette situation est susceptible de créer des conditions favorables pour l'Onep, pour l'opérateur privé et la banque, en vue de promouvoir des solutions de financements intégrées pour les ménages, à travers des prêts à court terme de montants correspondant aux frais de raccordement. Un tel arrangement permettrait à chaque partie prenante de se concentrer sur son activité principale et donnerait à l'opérateur privé une plus grande assurance que son paiement s'effectuera rapidement après l'avis favorable du vérificateur indépendant.

Quatrièmement, le pilote présente une fenêtre d'opportunité pour les petites et moyennes entreprises du secteur privé au Maroc qui pourraient ainsi développer de nouvelles expertises dans le secteur de l'eau. Des opérateurs privés internationaux gèrent les services d'eau dans les grandes villes. Cette opération rurale donne aux petites et moyennes entreprises une opportunité de se positionner dans le secteur de l'eau à une échelle gérable par elles.

Le pilote est à un stade avancé en matière de passation des marchés et a suscité un grand intérêt de la part du secteur privé. En raison du caractère novateur du projet pilote, l'Onep a organisé un premier atelier afin de rassembler les soumissionnaires potentiels, présenter le projet et répondre aux questions. Un deuxième atelier a eu lieu avec les soumissionnaires préqualifiés pour expliquer les documents d'appel d'offres et le mécanisme financier. La Banque mondiale a financé les services de consultants pour aider l'Onep à organiser et à modérer chacun de ces ateliers, auxquels des membres de l'équipe de la Banque mondiale ont participé.
Compte tenu du grand intérêt manifesté par le secteur privé, l'Onep est convaincu que tous les soumissionnaires préqualifiés remettront des offres valables.
En cas de succès, ce modèle d'approvisionnement en eau po­ta­ble dans les zones rurales pourrait être étendu à d'autres groupements de petites villes et des zones rurales environnantes au Maroc, offrant ainsi des perspectives commerciales au secteur privé, tout en améliorant l'accès à l'eau potable dans les zones rurales. Cette opération pilote pourrait donner au secteur privé marocain des opportunités uniques de se positionner sur le marché de l'approvisionnement en eau en milieu rural et éventuellement dans les grands centres urbains.

• Pour en savoir plus sur l'OBA :
lire page 13 la notice sur un ouvrage de Sophie Trémolet, publié par l'Afd et Suez-Environnement : « Appliquer les principes de l'OBA aux services d'eau et d'assainissement. »

©Lettre du pS-Eau 60 de Oct 2009