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Résumé
Les grandes entreprises concessionnaires ont du mal à assurer
le service de l’eau dans les petits centres et dans les quartiers
irréguliers des grandes villes, car leur structure et leur
politique commerciale sont mal adaptées à ces zones
marginales ou peu rentables. Pourtant, ces zones abritent une partie
importante et en pleine croissance de la population des pays du Sud,
et en l’absence d’un service de l’eau " moderne ",
il existe évidemment un service de l’eau alternatif, assuré
par des opérateurs privés qui appartiennent en général
au secteur informel. HydroConseil a mené des études sur
ces opérateurs dans cinq pays. Elles révèlent
leur grand dynamisme, leur intelligence commerciale et leur poids économique
prépondérant dans le secteur, en termes d’emplois,
de chiffre d’affaires et de nombre de familles desservies. Tout
programme d’approvisionnement en eau doit intégrer ces opérateurs
privés, trop longtemps ignorés parce que les dispositifs
des projets, calqués sur le fonctionnement du service de l’eau
dans les pays du Nord, ont du mal à les prendre en compte.
Mots-clés : Opérateur privé
- Informel - Eau potable - Service de l’eau - Petit centre -
Quartier irrégulier
Pourquoi une action de recherche sur les opérateurs
privés ?
Ce programme de recherche a concerné les quartiers mal lotis,
irréguliers ou périphériques de trois capitales
(Port-au-Prince, Dakar et Nouakchott) et de deux grandes villes (Kayes
et Bobo Dioulasso). Il s’est également intéressé
aux centres secondaires de quatre pays (Mali, Sénégal,
Mauritanie et Burkina Faso), où les entreprises nationales n’interviennent
pas.
Il ne s’agit pas d’une recherche universitaire, mais de la
capitalisation de l’expérience de huit organisations (ONG
et bureaux d’études), engagées sur des programmes d’approvisionnement
en eau dans ces cinq pays, qui ont constitué un réseau d’échange
d’informations : HYDROCONSEIL, AFVP, GRDR, GRET, FAQ, EPUREH,
IFAN, DRH Hauts Bassins.
Le nombre et la diversité des opérateurs rencontrés
à l’occasion des enquêtes de terrain ont confirmé
a posteriori l’hypothèse de départ de cette action
de recherche, à savoir qu’une grande partie du service de
l’eau (et la quasi-totalité des services d’assainissement)
est assurée par des opérateurs privés (pour la
plupart dans le secteur informel), même si ces opérateurs
étaient jusqu’alors " invisibles " et n’avaient
fait l’objet que de quelques rares études.
Une approche originale : mettre en cohérence
" micro " au " macro "
L’activité des opérateurs privés a été
abordée, chaque fois que cela est possible, à deux échelles
: une échelle macro-économique (pour évaluer le
poids de ces acteurs dans le secteur de l’eau potable à l’échelle
de toute une ville) et une échelle micro-économique
(pour analyser la dynamique propre des entreprises). L’originalité
de l’approche était de faire converger les informations
provenant de ces deux analyses jusqu’à obtenir un ensemble
cohérent, sans tomber dans la myopie (ne prendre en compte que
l’aspect anecdotique du micro) ni dans la presbytie (raisonner à
partir de données exclusivement macro-économiques).
Les opérateurs privés représentent
un poids économique considérable
A partir de l’analyse des chiffres d’affaires des opérateurs
de cinq villes (voir tableau ci-après), nous avons démontré
que le budget moyen consacré à l’eau potable est de
4 à 9 US $ par personne et par an, ce qui représente 2 à
3 % du PNB par habitant dans ces pays (ce qui n’est pas négligeable,
mais est quand même sensiblement plus faible que les
pourcentages un peu affolants que l’on trouve dans de nombreux
documents de projet).
Les petits opérateurs privés (porteurs d’eau,
charretiers, gérants de bornes-fontaines, camionneurs,
exploitants de citernes, exploitants de forages...) jouent un rôle
tout à fait majeur en matière d’approvisionnement
en eau potable. Dans les cinq villes étudiées, les opérateurs
privés du secteur de l’eau potable réalisent entre
21 % et 84 % de la valeur ajoutée de la filière, bien qu’ils
se situent pour la plupart dans le secteur informel. Une analyse économique
sérieuse du service de l’eau ne peut donc jamais faire l’impasse
sur ces opérateurs privés.
La part des opérateurs privés (en termes de volume
distribué et de valeur ajoutée) est généralement
plus importante dans les petits centres que dans les grandes villes.
La ville de Port-au-Prince fait ici figure d’exception, à
cause de l’atrophie du secteur public.
La distribution d’eau en petites quantités est une
activité qui génère par ailleurs de très
nombreux emplois. Il y a nettement plus d’emplois chez les opérateurs
privés de la distribution d’eau (3 à 15 fois plus
!) que dans les entreprises concessionnaires (publiques ou privées).
Le personnel employé représente 2 à 4 pour mille
de la population des villes concernées, soit 1 à 3 % des
emplois réguliers. |
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Un service complémentaire à
celui des entreprises publiques
Le service offert par les opérateurs privés complète
celui des entreprises concessionnaires, qui ne répondent pas
bien à la demande des populations à faibles revenus. Les
opérateurs privés se développent précisément
dans les " interstices " du service public, c’est-à-dire
qu’ils complètent les lacunes du service offert par les
entreprises nationales (publiques ou privées), en répondant
notamment à une demande atomisée, dans des quartiers mal
lotis ou d’installation récente.
On constate par ailleurs que la part du marché de l’eau
et des emplois occupés par les opérateurs privés
est inversement proportionnelle aux performances de l’entreprise
nationale concessionnaire du service de l’eau. Une entreprise
comme la SDE à Dakar, privée et libérée de
la charge du financement des infrastructures (supportée par la
SONES), assure un service de qualité dans pratiquement tous les
quartiers de la ville. Les opérateurs du secteur informel n’interviennent
donc qu’en marge de la SDE, pour l’alimentation en eau des
chantiers ou pour le portage à domicile. Dans ce cas, la part
du secteur privé dans le chiffre d’affaires de l’activité
de distribution d’eau atteint seulement 20 %. A l’opposé,
une entreprise comme la CAMEP, à Port-au-Prince, ne dessert que
la moitié des quartiers et 13 % des familles. De plus, le réseau
n’est en pression que quelques heures par semaine dans chaque
quartier. Dans ces conditions, les opérateurs privés
assurent un rôle beaucoup plus important et leur activité
représente 80 % du chiffre d’affaires du secteur.
Des opérateurs dynamiques, qui
occupent tous les segments laissés vacants par les autres
acteurs
Dans certaines situations où le service assuré par l’opérateur
national est particulièrement médiocre, on constate que
les opérateurs privés peuvent occuper tous les segments
de la filière " eau potable ", constituant une filière
parallèle à celle de l’opérateur national.
Le meilleur exemple est Port-au-Prince, où la dégradation
progressive du service public métropolitain a suscité la
création de producteurs d’eau privés (forages en périphérie
de la ville), de transporteurs d’eau privés (les camions
qui vont livrer l’eau dans les quartiers non ou mal desservis par
l’opérateur national), et enfin de revendeurs d’eau
privés (en gros - ce sont les citernes - ou au détail -
ce sont les porteurs).
Le passage au secteur formel ne conduit pas
forcément à une amélioration de la qualité
du service
On trouve parfois affirmée l’idée que pour améliorer
le service offert par ces opérateurs alternatifs (meilleure
qualité, prix plus stable, etc.), il faut les faire passer dans
le secteur formel, ce qui facilite leur encadrement et leur formation.
Aucun élément recueilli au cours de nos travaux ne vient
confirmer cette hypothèse. La formalisation est une contrainte
forte pour des opérateurs dont la survie dépend surtout
de l’adaptabilité à un marché irrégulier
et atomisé. La formalisation et son lot de contraintes conduit
donc le plus souvent à une augmentation des coûts
(charges supplémentaires) et à une détérioration
du service (moindre adaptation à la demande). Le meilleur
exemple est l’interdiction de la revente de voisinage, qui a plus
souvent pour effet de placer la borne-fontaine " formelle "
en situation de monopole, sans pour autant que l’on ait plus de
garantie sur la qualité du service.
Il faut savoir choisir entre opérateur
réel et opérateur idéal
Quel que soit le pays, le trait marquant des métiers de l’eau
dans les petits centres ou les quartiers périurbains est le
dynamisme des opérateurs et la diversité de leurs stratégies.
Dans le cadre des projets d’approvisionnement en eau potable, on
a souvent tendance à faire l’impasse sur les opérateurs
existants (un peu vite déclarés " non compétents
") pour promouvoir un opérateur idéal, mais
artificiel, censé servir de modèle pour l’ensemble
de la filière.
L’exemple typique de ce travers est la maintenance des petits réseaux
d’adduction d’eau. Pour assurer cette fonction, l’option
choisie est souvent de " former un réparateur villageois ",
sous prétexte qu’il restera sur place. Dans la réalité,
le réparateur " villageois " abandonne son activité
(car son chiffre d’affaires est trop faible) ou quitte le village
(pour vendre ses compétences ailleurs), et l’on obtient l’effet
inverse de celui recherché...
Faut-il monter des projets de "
pro-motion " des opérateurs privés ?
Bien que l’importance de ces opérateurs privés
soit majeure, les dynamiques de type " projet " ont du mal à
leur apporter un appui efficace :
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