Congo RD: Quelle place pour les réseaux d'eau autonomes?

Des réseaux équipés majoritairement de bornes-fontaines.[© Gret]

En RDC, l'approvisionnement en eau des quartiers périphériques et des centres urbains semi-ruraux est assuré par près de 520 réseaux d'eau autonomes. Leurs caractéristiques sont peu renseignées. Pour combler cette lacune, une étude à la méthodologie de collecte des données originale a été conduite en 2013-2014. Elle propose des recommandations intéressantes.

La République Démocratique du Congo (RDC) dispose de plus de 50  % des réserves d'eau de surface d'Afrique. La disponibilité de cette ressource par habitant y est donc théorique-ment élevée. Malgré cette dotation importante, le pays présente cependant des taux de couverture en services d'eau parmi les plus faibles du monde. D'après les dernières données publiées par le Joint Monitoring Programme, l'accès des populations à un point d'eau amélioré s'élèverait à 29 % en zones rurales et à 79 % en zones urbaines, des chiffres largement considérés comme trop optimistes…

La RDC émerge par ailleurs d'une période particulièrement difficile pendant laquelle le pays a connu une guerre transfrontalière et des crises humanitaires à répétition, dont l'État sort considérablement affaibli. Pendant cette période, de nombreux réseaux d'eau ont été construits par une grande diversité d'acteurs, généralement selon des logiques d'aide humanitaire. Des centaines de systèmes autonomes d'approvisionnement en eau sont ainsi nés en périphérie des grandes villes, dans les petits centres urbains et les gros villages. Ils sont gérés de manière relativement informelle par des acteurs plus ou moins professionnels.

Alors que le pays connaît une croissance démographique importante conjuguée à une forte urbanisation (la population urbaine a doublé en dix ans), ces réseaux représentent une solution complémentaire crédible par rapport au service de la Regideso, l'entreprise nationale, dont les performances sont très critiquées.

Une option répandue et crédible
Le potentiel de ces réseaux pour améliorer l'accès à l'eau intéresse donc l'État et les bailleurs, d'autant que certains¹ se sont déjà engagés depuis 2006 dans la construction de dizaines de réseaux.
Le Programme eau et assainissement de la Banque mondiale (le WSP) a commandé une étude² de grande ampleur sur le sujet. Elle a consisté d'abord à dresser, au plan national, un état des lieux de ces réseaux autonomes, si mal connus, puis à établir une série de recommandations pour leur développement  :  conseils pour leur gestion, estimation des investissements pour les réhabiliter, les étendre ou les multiplier, propositions de mécanismes de suivi et de régulation.
L'étude a été réalisée par un consortium d'organisations mené par le Gret, comprenant l'Adir, une ong congolaise de référence sur l'accès à l'eau et SeeSaw, une entreprise sud-africaine spécialisée dans l'usage des nouvelles technologies pour le secteur. Elle s'est déroulée entre octobre et septembre 2014, en deux phases :
– la première consistait en un inventaire exhaustif des données de base sur chaque réseau, y compris les coordonnées géographiques et les photographies de ses équipements. Entre décembre 2013 et avril 2014, à l'aide d'un outil sur smartphone (voir encadré p. 5). Plus d'un millier de responsables ont été interrogés, fournissant 180  000 réponses, tandis que 8  000 équipements étaient repérés, majoritairement des bornes-fontaines ;
– une phase d'enquêtes approfondies sur un échantillon a ensuite été réalisée entre mai et août 2014, avec l'objectif de fournir des rapports qualitatifs sur le fonctionnement de ces réseaux et d'alimenter les différents volets de réflexion de l'étude. Des duos d'enquêteurs ont mené des entretiens semi-structurés sur 42 réseaux sélectionnés en fonction de leur représentativité et de leurs caractéristiques.

Au-delà des évidentes difficultés logistiques (grand comme l'Europe de l'Ouest, le territoire est quasi dépourvu de routes goudronnées) et sécuritaires (qui auront finalement interdit la visite d'une vingtaine de sites), l'enquête a souligné la faible connaissance qu'ont les acteurs de la situation du secteur, tant en termes quantitatifs que conceptuels. Ainsi, 200 sites identifiés pendant l'enquête terrain elle-même se sont ajoutés aux 400 sites pré-identifiés avec les partenaires. Sur ce périmètre, une centaine se sont finalement avérés ne pas être des réseaux autonomes (captages de source, pompes, etc.).
A l'issue de l'enquête, nous avons proposé de remplacer le terme imprécis de “mini-réseau“ par celui de “réseau autonome“, défini comme un réseau de distribution d'eau ouvert au public qui dessert plus d'un millier de personnes et opère indépendamment de l'entreprise nationale de distribution d'eau.

Doublement des réseaux autonomes en dix ans
Les 520 réseaux autonomes dénombrés en RDC couvrent de manière variable les provinces, avec un nombre disproportionné à l'est du pays. Avec 79 % en moyenne de bornes-fontaines fonctionnelles, ils approvisionnement près de 5 millions d'habitants sur les 70 millions environ que compte le pays. L'enquête aura donc mis en évidence le rôle essentiel de ces réseaux autonomes dans l'accès à l'eau du pays.

85 % des sites sont situés en milieu rural dans des bourgs de taille très variable, allant de 2 000 à plus de 100 000 habitants  ; 15 % sont situés en milieu dit périurbain, à l'échelle de quartiers (villes de Kinshasa et Mbuji-Mayi) ou de zones plus petites. Le réseau moyen, gravitaire ou motorisé, alimente environ 11 000 personnes.
Environ un tiers des réseaux dont la date de mise en service est connue l'est depuis plus de vingt ans (34 %), un peu moins d'un tiers depuis les années 2000 (27 %), un peu plus d'un tiers depuis les 4 dernières années (39 %). L'accélération de la mise en place de ces réseaux est notable : leur nombre a doublé ces dix dernières années.
Deux tiers des réseaux identifiés sont des réseaux gravitaires alimentés à partir d'eau de source, 20 % sont des réseaux par forage qui puisent dans les eaux souterraines, et 10 % traitent l'eau de surface (lacs, rivières). Ces deux derniers types ont souvent recours à de l'énergie pour pomper et stocker l'eau dans un réservoir en hauteur.

Sans surprise, deux familles de réseaux émergent : les réseaux gravitaires, dont les coûts sont couverts par des cotisations forfaitaires (quand ils ne sont pas gratuits), et les réseaux motorisés dont les coûts (plus importants) sont essentiellement couverts par un paiement volumétrique de l'eau le plus souvent à la borne-fontaine (BF).

Le mode de gestion majoritaire est la gestion dite communautaire (à hauteur de 83 %). Les réseaux gérés par des structures confessionnelles et ceux gérés par des particuliers ou des opérateurs privés suivent (environ 6 % chacun), finalement seuls 6 réseaux sont gérés directement par une structure publique (Service national d'hydraulique rurale - SNHR, centre de santé…).
La gestion dite communautaire est caractérisée dans tous les cas par la présence d'un “comité“ mais les similitudes s'arrêtent là : certains comités semblent exister de façon symbolique, d'autres gèrent un réseau important qui fonctionne et génère des re-cettes considérables. Les frontières avec le mode de gestion dit « privé » sont parfois très ténues.

Le mode de paiement le plus usité est le forfait (48 % des réseaux), 31 % ont l'eau gratuite (dont 6 % payant une cotisation ponctuelle à la panne) et 23 % appliquent un tarif au volume. Ces taux diffèrent en fonction de la taille des réseaux. Plus la taille est importante, plus la proportion de paiement au volume ou au forfait est importante. Or, aujourd'hui, la majorité des réseaux ont plus de 10 BF (60 %) et les petits réseaux de moins de 5 BF représentent 20 %, comme ceux ayant entre 5 et 10 BF.
Les réseaux payants sont également plus nombreux à rémunérer du personnel, un gage potentiel de durabilité, car nécessaire à la professionnalisation des métiers de l'eau.
La reconstruction des comptes d'exploitation réalisés pendant les enquêtes approfondies montre que la rémunération du personnel est souvent le premier poste de dépense consommant entre le quart et la moitié du revenu généré par le système. L'énergie est le deuxième poste de dépense pour les réseaux motorisés, consommant entre 15 et 30 % des recettes. Pour les ré-seaux gravitaires, le deuxième poste correspond aux achats pour la maintenance des infrastructures. L'amortissement des investissements est très rarement provisionné dans ces comptes d'exploitation.
Il est intéressant de noter que certains sites enquêtés intègrent déjà dans leurs comptes d'exploitation des dépenses de suivi (cotisation pour une fédération des associations d'usagers de réseaux d'eau potable, contribution au SNHR, au service de santé local…).

Une place accrue à l'échelle locale
L'enquête a établi que les réseaux autono-mes alimentent aujourd'hui environ cinq millions de Congolais en eau. Afin d'estimer leur potentiel, nous avons établi un modèle de calcul de coût d'investissement, construit à partir de données (coûts, métriques) de projets existants et des informations collectées dans chaque réseau.

Plusieurs chiffres ont ainsi été estimés. Sur le périmètre existant (520 réseaux), nous estimons que des travaux de réhabilitation, renforcement et extension, permettraient de doubler la population desservie pour un coût d'environ 130 millions de dollars. Que dire des sites actuellement sans réseau  ? L'analyse de données démographiques montre qu'il y aurait plus de 500 localités de plus de 5 000 habitants non desservies, pour environ 9 millions de personnes. La création de 500 nouveaux réseaux autonomes pour les alimenter nécessiterait 290 millions de dollars.

Un investissement d'environ 420 millions de dollars dans les réseaux autonomes devrait donc offrir à 15 millions de Congolais supplémentaires l'accès à l'eau, ce qui doublerait le nombre de réseaux. L'investissement par habitant couvert serait en moyenne de 22 $ (13 $ sur le périmètre existant, 32 $ sur les nouveaux sites), un chiffre à mettre au regard des ratios en réseaux urbains classiques, plus souvent de l'ordre de 100 à 200 $. L'étude confirme donc que les réseaux autonomes doivent prendre une place dans les stratégies d'investissement dans l'eau en RDC.

Mettre en place un outil de concertation régionale
Pour sortir des logiques d'interventions isolées, poussées par le besoin humanitaire ou les priorités des bailleurs, et attirer de nouveaux financements, une stratégie de développement des réseaux autonomes paraît nécessaire. Elle devra se mettre en place à l'échelon provincial et idéalement consolider des exercices de planification à une échelle encore inférieure, au niveau des secteurs, chefferies ou communes. C'est en effet à ce niveau que la connaissance des besoins existe et que la maîtrise d'ouvrage devra se mettre en place dans le futur.

Compte tenu des grandes faiblesses dont souffre le cadre institutionnel congolais, nous avons proposé un dispositif souple et évolutif de la régulation au niveau provincial. Dans un premier temps, il s'agirait de renforcer et d'encadrer des logiques d'autorégulation. En s'appuyant sur les pratiques en vigueur, nous proposons de développer la gouvernance interne des réseaux, et de déployer un système de suivi et d'appui-conseil pour les aider à se formaliser et professionnaliser.
Dans un deuxième temps, venant en accompagnement de l'application de la décentralisation du secteur, nous proposons une régulation par contrat : elle permettrait d'établir des relations formelles et encadrées entre les entités territoriales décentralisées, futures responsables du service public de l'eau et les opérateurs qui gèrent les services. Un dispositif de benchmar-king permettra d'alimenter les discussions sur les conditions du contrat.

Tout mécanisme de suivi repose sur la circulation récurrente d'informations clés entre les acteurs du service. Vu l'absence quasi universelle d'un tel mécanisme aujourd'hui, nous proposons que les expérimentations se fassent avec des ambitions réalistes et des méthodes flexibles, en particulier que seules les informations essentielles soient d'abord collectées. Par ailleurs, la faiblesse des institutions, et la défiance qu'elles inspirent souvent, nous conduisent à recommander que le suivi s'appuie d'abord sur les motivations internes des responsables plu-tôt que sur une imposition externe. Faute de quoi les réseaux ne joueront pas le jeu de la participation et de la transparence. Enfin, alors que le mobile est adopté à travers le pays, pourquoi ne pas expérimenter ce mode de transmission de l'information ?

Avec l'appui du WSP et la participation du Gret, les autorités congolaises ont organisé une série d'ateliers pour partager et discuter les résultats et les recommandations de l'étude. Ces rencontres ont non seulement été organisées dans la capitale à Kinshasa, mais également dans certaines provinces (Sud et Nord Kivu, Kasaï Oriental et Occidental). Dans le contexte de décentralisation prévue par la constitution et la future loi sur l'eau, dont le vote devrait avoir lieu avant la fin de l'année 2015, ces discussions sont une première étape vers le nécessaire travail de concertation et de planification des réseaux autonomes à l'échelle provinciale.
Les ateliers doivent également permettre à de grands programmes en cours de déploiement (60 réseaux seront créés aux Kasaïs par la Banque africaine de développement, quelques-uns par la coopération coréenne en Bandundu) ou de montage (l'AFD envisage la création de nouveaux réseaux à Kinshasa) d'intégrer dans leur conception les recommandations de l'étude.

©Lettre du pS-Eau 78 de Aug 2015